川猪安天下。四川是全国第一养猪大省，是国家唯一批准建设的优质商品猪战略保障基地;川猪已成四川最具影响力的单项农产品，2019年出栏量占全国总出栏量的10%左右。中国是全球最大生猪生产国和猪肉消费国，其生猪出栏量及猪肉消费量占全球比重均在50%以上;然而正是这种在国民肉类消费中占比高达86%的大众化刚需产品，却一直被“猪周期”所困扰，时常演绎着“价格犹如过山车，忽高忽低使人愁”的“变脸”。这种“冰火两重天”的价格频繁波动，严重地影响经济运行的平稳、居民生活的安定和社会大局的稳定。根源在于养殖没有立法，许多人把搞工业、搞城建的思维用于了养猪产业，以为可以用“加班加点”或“吹气球”的方法实现生猪出栏目标。为此，我们提出四川率先制定生猪养殖法规的建议。
生猪养殖存在的突出问题
从养殖场所、养殖方式、养殖技术、养殖产品等角度系统梳理，不难发现，当前生猪养殖面临着一系列亟待解决的突出问题。
猪瘟持续不绝。由于引种检疫不严格、消毒设施不规范、安全措施不到位、圈舍卫生不达标等原因，加之不少养殖场所环境恶劣、设施简陋、管理粗放，从而导致各种病原微生物在养殖场之间循环性、周期性、持续性地传染，口蹄疫、蓝耳病、“五号病”、伪狂犬病、非洲猪瘟等多种疫病继发并发感染严重，难以控制，久久不绝。据统计，全国自2018年8月第一例非洲猪瘟疫情起，先后扑杀近120万头染疫生猪，其直接经济损失高达万亿。
市场供求不稳。长期以来，由于缺少全国生猪规模化养殖的实质性规划和全国生猪供求信息的权威性平台，全国猪肉一直呈现“W”字形的价格走势，及“猪肉价格上涨—母猪存栏量增加—肥猪供应量增加—猪肉价格下跌—母猪存栏量减少—肥猪供应量减少—猪肉价格再涨”的循环轨迹，这种由市场供求关系的变化而引发的猪肉价格周期性波动，犹如经济危机，每隔3-4年就有一个起落阶段，称为“猪周期”。其直接的后果便是生猪供需矛盾突出，生猪价格频繁波动，追涨杀跌轮番上演，时常陷入“价高伤民，价贱伤农”的恶性循环。
养殖技术不精。生猪养殖多被视为没有技术含量的副业。绝大多数散养户主根本不懂猪种的优选优育、饲料的合理搭配、疾病的有效防治，也从来不会粪污的无害化处理和资源化利用，养殖的标准化要求和生态化措施，从而造成猪场污染严重、母猪繁殖力弱、猪只生长缓慢，生猪出栏率和标猪产肉量均次于河北、安徽等生猪养殖强省。
猪肉品质不高。由于不少散养户主都习惯于厨余潲水喂猪，都喜欢猪“憨吃憨长”;多使用发霉变质饲料和动物性肉骨粉饲养;不注重饲料添加剂和药物性饲料添加剂的品牌质量;不执行药物休药期的规定，有使用过期兽药和违禁兽药的情形，猪肉质量安全事故时有发生。凡此种种，都严重地影响了生猪产品的安全和猪肉品牌的质量。
生猪养殖立法的主要目的
立法的目的是法律的灵魂。生猪养殖立法应当遵循“稳定生猪产量，改善猪肉质量，保障养殖收益”的内在逻辑，坚持问题导向、目标导向和需求导向的有机统一，达成以下主要目标。
促进生猪保供稳价。保供稳价是生猪养殖的政策主线，也是养殖立法的主要目的。要把生猪保供稳价作为重要民生工程，并通过立法完善政策支持体系，发展生猪规模养殖，加快产业转型升级，增强生猪综合生产能力和供给保障能力，从而打破“猪周期”的魔咒，将猪肉盘子稳端在自己手里。
规范生猪养殖行为。将养殖环境规制、饲养管理规制、质量安全规制、投资奖励规制等用法规形式固定下来，同时形成生猪养殖的行业标准，提高进入退出的行业壁垒，加强从业人员的资质评审，从而逐步实现规范的生猪养殖行为。
打造川猪优质品牌。用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责来护航“川猪”品牌化的发展，确保群众“舌尖上的安全”。通过科学养殖、生态养殖、循环养殖来提升川猪产品的优品度;根据细分目标市场，培育特色川猪产品，满足不同消费层次的不同需求，提高川猪消费的忠诚度，擦亮“川猪”金字招牌。
保障养猪稳农富民。亟待通过立法禁止那些以改善生态环境质量为由，超过、违反法律法规规定，扩大、超划禁养区范围，限制、压减生猪产能，给生猪养殖企业造成严重损失的非法行政干预，依法健全资源环境补偿、跨区合作养殖、销区补偿产区等长效机制，真正发挥出川猪产业稳农富民的支撑保障作用。
生猪养殖立法的政策建议
养殖，作为生猪一体化发展中最基础、最关键的一环，制定生猪养殖法规，必须抓住核心、抓住关键、抓住要害，才能解决突出问题、规范养殖行为、提高川猪质量、实现富民增收。
科学把握生猪养殖规律。养猪既不是“吹气球”，也不是搞城建，更不是搞工业，只能按照生猪养殖生长规律，历经孕育期、哺乳期、保育期、生长期、肥育期等养殖周期，才能出栏上市。绝不能拔苗助长突击式催肥，绝不能“加班加点”工业化生产，绝不能“权力任性”随意性决策，绝不能搞“大跃进”工程。
加强猪瘟防控，维护养殖意愿。每次猪瘟都会让养殖户大受经济损失，让消费者产生消费恐惧，都会直接危害生猪产业的健康发展，直接威胁我国肉类食品安全和国际肉类食品贸易。因此，必须依法采取措施防控猪瘟传染，把养殖户的经济损失降到最低点，把养殖户的养殖意愿维护好。根据农业部《动物防疫条件审核管理办法》，严格对规模养猪场的防疫条件实行审核，发放合格证，并定期监督检查，未办理或检查不合格者，责令其停产、停业、整改。严格按照《饲料药物性添加剂使用规范》使用国家正式批准生产经营的饲料添加剂;要严格按照用法、用量、适应症、休药期、免疫规程等畜药安全使用规定使用兽药，禁止胡乱用药、盲目用药、不按规定用药;要严格选购农业部GMP认证多种类型的消毒剂定期全面交替消毒;要严格按照《病害动物和病害动物产品无害化处理规程》对病死猪和粪污作无害化处理和资源化利用。据分析，非洲猪瘟很大概率是通过厨余传导，政府必须通过生猪养殖立法加强监管。
综合多种手段，保障供需平衡。生猪半公益产品的属性，决定了我们必须采取法律、经济、行政多种手段，用好政策的“调控键”，打好配套的“组合拳”：启动价格规制、数量规制、进口规制、出口规制;提供产业发展用地、财政贷款贴息、生猪生产奖补、养殖绿色通道;增加储备冻肉投放量、对华肉类供应国;打击囤积居奇、“炒猪”牟利、串通涨价、操控市场等系列措施，稳定生猪生产，稳定供求关系，稳定猪肉价格。当前，环境评估标准提高，养殖饲料价格上涨，非洲猪瘟疫情未绝，养殖企业成本明显上浮，如若没有多种手段联动发力，必然会影响市场稳定和供求平衡。
加大保险力度，分散养殖风险。生猪养殖风险具有巨灾风险的特性。生猪养殖保险是保障生猪养殖产业化经营的重要手段，是转嫁和分散生猪养殖风险，稳定和加强生猪养殖产业链的基础环节。应当通过立法支持保险公司规范生猪养殖保险条款，扩大养殖保险补贴范围，降低养殖保险理赔门槛，优化养殖保险条款费率，特别是要建立生猪养殖巨灾保险基金，提高育肥生猪和能繁母猪的保险保额，鼓励以村为单位联户投保，鼓励畜牧龙头企业和合作社为社员投保。
实行链化养殖，降低养殖成本。市场供给稳不稳定，其背后的逻辑必然是生猪养殖赚不赚钱。实践证明，标准化规模养殖是生猪养殖的总体发展方向，也是生猪养殖降低成本的最有利方式。因此通过立法推动实行生猪标准化养殖和批次化生产，推动产业转型升级和绿色发展，提升人均饲养量和出栏率，降低人工、土地和养殖的支出成本，保障生猪养殖企业的稳定利益就显得非常迫切。因此，让国有企业充分发挥自身优势和抗御风险能力，主动承担社会责任，把养猪当成公益性事业来做，这是推动生猪养殖标准化、规模化、生态化的重要之举，更是生猪保供稳价的重要手段。
强化预警监测，促进科学决策。要科学地制定生猪养殖政策和价格调控政策，实现生猪市场的平稳发展，就必须加快行业信息的预警监测。依法构建生猪养殖大数据分析库，建立完善生猪养殖循环预警系统，加强生猪市场和猪肉价格的统计、分析、研究，科学分析政府调控政策的影响效果，以预测和决策的科学性确保猪肉价格的平稳性。
作者|四川省决策咨询委员会副主任，四川省社会科学院党委书记、教授 李后强
(四川省社会科学院供稿 全文刊发于《当代县域经济》2021.3月刊)
